Voorstel wetswijziging Aanbestedingswet

6 december 2018

Initiatiefnemers: Ellemeet en Van der Staaij

Inleiding

Sinds 2015 zijn gemeenten zelf verantwoordelijk voor uitvoering van de Jeugdwet, de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (hierna: Wmo 2015) en de Participatiewet, tezamen ook wel het ««sociaal domein»» genoemd. Onder het adagium van ««zorg dichtbij»» zijn gemeenten daarbij verantwoordelijk voor de inkoop van diensten en zorg die onder deze wetten vallen, zodat hun inwoners voldoende ondersteund en begeleid worden.

Het is voor gemeenten van belang flexibel te kunnen zijn op welke met betrekking tot de wijze waarop zij hun zorg en diensten inkopen. Daarbij kunnen zij kiezen tussen een subsidierelatie, een «open house»-constructie, gemeentelijk inbesteden, of aanbesteding. Verreweg de meeste gemeenten kiezen voor een aanbestedingsprocedure1, omdat de keuze van en sturing op aanbieders en opdrachten met deze optie het grootst is. Hier is geen sprake van bij Deze keuze tussen verschillende aanbieders is niet aanwezig in een zogenaamde open house- constructie. Hierdoor komt deze constructie af en toe voor, terwijl de subsidierelatie en gemeentelijke inbesteding nog minder frequent plaatsvinden dan een open house constructie.

De voorwaarden betreffende de inkoop van lokale zorg in het sociaal domein zijn de laatste jaren veranderd. Gemeenten konden voor de implementatie van richtlijn 2014/24/EU3 (hierna: Aanbestedingsrichtlijn) in de Aanbestedingswet 2012 (hierna: Aanbestedingswet)langdurige en flexibele contracten sluiten met zorgaanbieders, die gedurende de looptijd van een opdracht heronderhandeld of gewijzigd konden worden. Op deze manier kon tot een consensusmodel worden gekomen. Ook konden nieuwe aanbieders toetreden of bestaande aanbieders uittreden. Dit was mogelijk omdat de inkoop van diensten en zorg een uitzonderingspositie hadden in de toen geldende richtlijn 2004/18/EG4, Deze uitzonderingspositie eindigde echter bij de bovengenoemde wijziging van de Aanbestedingswet. Gemeenten zijn nu verplicht om de inkoop van diensten en zorg boven het drempelbedrag van € 750.000 aan te besteden.

[….]

Probleemanalyse

De initiatiefnemers constateren dat de gezondheidszorg in Nederland onderhevig is aan een sluipend proces van privatisering. Niet alleen door binnenlandse beslissingen – zoals het invoeren van een stelsel van gereguleerde marktwerking sinds 2006 – maar ook door de convergentie van steeds verdergaande Europese regelgeving. Deze ontwikkelingen zorgen ervoor dat de Nederlandse overheid steeds minder grip heeft op het organiseren van goede zorg.

Dit heeft gevolgen voor gemeenten, zorgaanbieders, maar ook voor mensen die van de zorg en de ondersteuning gebruik moeten maken. Voor laatstgenoemden komt met name de keuzevrijheid in het gedrang om te kiezen voor zorg die bij hun wensen en voorkeuren past. Indieners vinden het juist belangrijk dat mensen kunnen kiezen voor zorg die bij hen past en daarover regie kunnen voeren. Niet voor niets is er tijdens de behandeling van de wetten omtrent het sociale domein voor gezorgd dat gemeenten zorg en ondersteuning zoveel mogelijk moeten afstemmen op zorginhoudelijke wensen, maar ook de godsdienstige gezindheid, de levensovertuiging en de culturele achtergrond van de cliënt.

Tenslotte duwen dwingende Europese regels de gezondheidszorg in Nederland nog meer richting marktwerking, concurrentie en soms verschraling van de zorg. Initiatiefnemers zijn van mening dat Nederland het primaat op de zorg terug moet krijgen. Dan kunnen gemeenten kwaliteit en continuïteit van zorg weer voorop stellen.

De primaire taak van de Aanbestedingswet is het beschermen van bedrijven, opdat ze in een gelijk speelveld kunnen meedingen naar een overheidsopdracht. Initiatiefnemers zijn van mening dat het verkeerd is dat de Aanbestedingswet met huidige voorwaarden van toepassing is op de inkoop van lokale zorg. Hierdoor wordt niet de kwaliteit van de zorg voorop gesteld, maar louter een gelijk mededingingsproces. Gemeenten worden in een strak bureaucratisch keurslijf gedwongen om hun inwoners van zorg te voorzien. Dit zorgt voor onwenselijke uitwassen, zoals het gedwongen terugtrekken van zorgaanbieders en instellingen die al jarenlang goede zorg aanbieden, omdat zij hun diensten niet voor de laagste prijs aan kunnen bieden of omdat zij niet kunnen voldoen aan de redelijke kwalitatieve randvoorwaarden. Een verliesgevend contract kan geen enkele zorgaanbieder zich namelijk (lang) veroorloven.

[…]

Voorgestelde wetswijziging

De invoering van de Aanbestedingsrichtlijn is onderdeel van de Europese beleidsstrategie «Europa 2020». Europa 2020 is een langetermijnstrategie waarin doelen zijn geformuleerd over het bereiken van slimme, duurzame en inclusieve groei, innovatie, duurzaamheid en de ondersteuning van «gemeenschappelijke maatschappelijke doelen». De initiatiefnemers constateren echter dat er hierin niets staat over het bereiken van doelen op het gebied van gezondheidszorg. Dat maakt de Aanbestedingsrichtlijn volgens de initiatiefnemers deels niet passend binnen de inhoudelijke doelen van Europa 2020.

De initiatiefnemers merken hierbij op dat er sinds 2014 een Eurocommissaris «Betere Regelgeving» is aangesteld. Deze Eurocommissaris en de taskforce «subsidiariteit, evenredigheid en minder en efficiënter optreden» (ingesteld in 2017) hebben als doel de burger te overtuigen van het nut van de Europese Unie. Dit gebeurt aan de hand van vier doelstellingen, namelijk (1) een open en transparante besluitvorming, (2) meer betrokkenheid van burgers en belanghebbenden bij besluitvorming en wetgeving, (3) EU-beleid dat uitgaat van objectieve gegevens en rekening houdt met de gevolgen en (4) minimale regeldruk voor bedrijven, burgers en overheidsdiensten. In de ogen van de initiatiefnemers sluiten deze doelstellingen perfect aan bij deze voorgestelde wetswijziging, en staan deze haaks op de gevolgen van de implementatie van de Aanbestedingsrichtlijn in Nederland.

Tevens wijzen de initiatiefnemers erop dat implementatie van Europese regelgeving op het gebied van lokale gezondheidszorg in strijd is met het gezondheidszorgbeleid van de Europese Unie. Hoewel de grondslag van de Richtlijn niet direct is gebaseerd op artikel 168 (Gezondheidszorg) van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie maar op artikelen 53, 62 en 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (Interne markt), merken de initiatiefnemers op dat de implementatie van de Richtlijnen bedoeld voor de interne markt het gezondheidszorgbeleid van lidstaten zoals Nederland raken. Het beleid van de Europese Unie hierover luidt immers als volgt: «Alle EU-landen organiseren zelf de gezondheidszorg voor hun burgers. De EU vult het nationale beleid aan met gemeenschappelijke doelstellingen, schaalvoordelen door een bundeling van de middelen en hulp bij de aanpak van gemeenschappelijke uitdagingen zoals epidemieën, chronische ziekten of de vergrijzing».

Daarbij merken de initiatiefnemers op dat de inkoop van zorg in richtlijn 2004/18/EG diensten waren die volgens de Europese wetgever géén bijdrage leverden aan de eenwording van de interne markt, omdat de diensten moeten worden uitgevoerd door nationale dienstverleners. Volgens het huidige beleid van de Europese Unie zijn deze diensten (gezondheidszorg, onderwijs, maatschappelijke dienstverlening en rechtskundige diensten) dusdanig cultureel bepaald dat ze onder een verlicht aanbestedingsregime moeten vallen. Volgens de initiatiefnemers is het vreemd dat de Europese Unie ervoor heeft gekozen deze opvatting met een herziende richtlijn terug te draaien. De initiatiefnemers zijn van mening dat aanbestedingen in het sociaal domein niet onder deze gezamenlijke EU-aanpak zou moeten vallen en dat nationale lidstaten zelf moeten kunnen beslissen over de inkoop en organisatie van lokale zorg.

Voor het niet meer verplicht stellen van aanbestedingen in het sociaal domein is een wetswijziging van de Aanbestedingswet nodig. Daarom willen de initiatiefnemers een nieuw artikel (2.6b) invoegen waardoor het toepassingsbereik van overheidsopdrachten niet meer het sociaal domein van gemeenten beslaat. Door de uitzonderingsbepaling die beschreven wordt in Artikel 2.6b worden gemeenten aldus ontheven van de verplichting opdrachten in het sociaal domein aan te besteden boven het drempelbedrag van € 750.000. Ten gevolge van deze wetswijziging zullen overheidsopdrachten automatisch vallen onder het regime van opdrachten die minder dan € 750.000 kosten, waarbij deel 1 van de Aanbestedingsrichtlijn nog wel van toepassing is.

Tevens beogen de initiatiefnemers daarmee dat veeleisende administratieve procedures, zoals het publiceren van de opdracht met elementen van het toe te passen gunningsprocedure, niet meer te hoeven worden opgevolgd. Gemeentes kunnen op deze wijze weer terugvallen op hun eerdere methoden om diensten en zorg in het sociaal domein in te kopen of in te besteden. Dit betreffen methodes zoals een subsidiebeschikking of overeenkomst waarin afspraken vanuit gemeenten met een aanbieder over prestaties, betaling en verantwoording worden vastgelegd. Deze bekostigingsvormen kunnen wat betreft de Wmo 2016 en de jeugdzorg worden ingedeeld in drie verschillende vormen, te weten de productiebekostiging (waarin betaling conform vooraf gedefinieerde diensten plaatsvindt), populatiebekostiging (waarbij voor een afgebakende groep burgers diensten n.a.v. het behaalde meetbare resultaat worden vergoed) of functiegerichte bekostiging (waarbij de gemeente betaalt voor de beschikbaarheid van met de aanbieder overeengekomen dienst(en)).

[…]

Bron: Overheid.nl